Теоретические основы формирования межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения Межбюджетные финансовые отношения
Вар.1
Межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения – обеспеченность бюджетными услугами.
Согласно БК РФ под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты.
В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог – один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации – это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.
Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов. Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим.
Всего три четверти регионов являются дотационными.
Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов.
В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах (Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов), которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ.
Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки. Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.
Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.
В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов (субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. . Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.
Таким образом, одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.
Вар.2
Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят эти ресурсы.
Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992-1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50%, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась.
Финансовая помощь
Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется субъектам Федерации при условии подписания соглашения об исполнении его бюджета через Федеральное казначейство.
Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:
- предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;
- предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.
Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т. е. гарантированного государством объема услуг.
Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:
- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;
- расходов по федеральным целевым программам;
- капитальных расходов.
Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.
Минфин РФ и Счетная палата РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.
Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.
Эта помощь предоставляется в следующих формах:
- ассигнований для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
- субвенций на финансирование целевых расходов;
- бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.
Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования - получателя этой помощи.
Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.
Обычно такая помощь предоставляется на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными программами или законами. Федеральные органы власти имеют право осуществлять проверки расходования средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований из федерального бюджета.
Межбюджетные трансферты
Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты.
Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты осуществляются через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Существующие в настоящее время в России межбюджетные трансферты можно разделить на следующие группы:
- нецелевые (блочные) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- целевые трансферты;
- компенсационные выплаты.
Бюджетным кодексом РФ определены следующие формы межбюджетных трансфертов:
- Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юр.лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;
- Дотация - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации осуществляются из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Предоставляются они при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах;
- Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы.
Целевое назначение и состав межбюджетных трансфертов формируются на основе расходов федерального бюджета с учетом изменений бюджетного и налогового законодательства.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Многообразие типов и видов трансфертов обусловлено их назначением в практике межбюджетного регулирования. Так в отношениях между центральным (федеральным) правительством и правительствами штатов или муниципалитетов трансферты обычно выполняют следующие функции :
- выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору государственных услуг на всей территории;
- компенсация нижестоящим бюджетам затрат на финансирование мероприятий общенационального значения, стоимость которых превышает доходные возможности данных бюджетов;
- стимулирование в регионах предоставления расширенных социальных благ населению в объемах, превышающих гарантированный государством уровень, с целью повышения уровня его жизни и социальной обеспеченности;
- поощрение реализации экономических, социальных и политических реформ нижестоящими органами власти на своей территории;
- снижение социальной напряженности в регионе, стимулирование экономического роста.
Вар.3
Межбюджетные отношения- это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве основных функциональных элементов разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов
Межбюджетные отношения- бюджетные отношения между тремя уровнями власти: федеральным, субъектов Федерации и органов местного самоуправления
Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу основу механизма бюджетного регулирования, через который федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои представительные и исполнительские функции с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней
Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важными из них являются следующие: 1. транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) межбюджетных отношений; 2. взаимная ответственность сторон за исполнение межбюджетных обязательств; 3. четкая нормативная регламентация, исключающая возможность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств; 4. обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависимости от места своего проживания, к основным социальным благам и услугам
Межбюджетные отношения (ст.6. БК РФ) – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:
1. разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
2. разграничение налоговых полномочий и доходных источников;
3. бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Существует два типа бюджетного выравнивания – вертикальный и горизонтальный.
Вертикальное бюджетное выравнивание – сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно-распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников.
Горизонтальное бюджетное выравнивание (с помощью дотаций, субсидий, субвенций) – установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно-распределяемых расходов.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные (Великобритания, Италия и др.) и федеративные бюджетные системы (США, Германия, Россия). Унитарным соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных органов власти при соблюдении единства общегосударственных интересов.
Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма .
Бюджетный федерализм может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Принято выделять две основные модели бюджетного федерализма – децентрализованную (конкурентную) и кооперативную.
В децентрализованной модели из трех главных функций государства – макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг – первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности региональных правительств (примером данной модели могут служить США).
Шире распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая: более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, то ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных властей и центра; повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в т.ч. и национальных, активную политику горизонтального выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных финансов, уровень развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей (ярким примером такой модели может служить Германия).
Вопрос о равенстве при распределении полномочий, доходов и расходов между федеральным центром и регионами является центральной проблемой бюджетного федерализма.
С одной стороны, именно федеративный тип устройства способен предоставить регионам реальную самостоятельность, как в политическом, так и в экономическом отношении. Федерация как тип государственного устройства предполагает, что данное государство состоит из отдельных государственных образований (штатов - в США, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России), имеющих собственные органы исполнительной и законодательной власти, региональную законодательную базу, собственные налоги и т.д. До региональной власти проще «достучаться», проще спросить о результатах деятельности; региональная власть ближе, она действительно не понаслышке знает о проблемах региона, способна учитывать его национальные особенности, социально-экономические условия и т.д. Таким образом, развитие самостоятельности регионов это залог реальной демократизации всего общества.
С другой стороны, нельзя недооценивать роли федерального центра, который призван обеспечивать общенациональные интересы, поддерживать целостность государства, нивелировать сепаратистские настроения, выравнивать условия жизни населения различных регионов.
Для России эта проблема наиболее актуальна, так как нас постоянно обвиняют в излишней степени централизации. Это подтверждается отсутствием политической и экономической самостоятельности регионов (губернаторов назначают; большая часть финансовых ресурсов аккумулируется на федеральном уровне и т.д.). Склонность к «унитаризму» в России можно объяснить, прежде всего, наследием недалекого прошлого – господством командно-административной системы, а также особенностями российского менталитета.
На наш взгляд, в настоящее время нельзя отказываться от приоритета федерального центра, так как особенностью России является наличие большого числа регионов (более 80, как ни в одной стране мира), резко отличающихся по своим социально-экономическим условиям. Для того, чтобы обеспечить более менее равные условия жизни и конституционные права населению различных субъектов Федерации, необходимо концентрировать финансовые ресурсы в федеральном бюджете, а затем перераспределять их в виде межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности (на сегодня это самая крупная статья расходов федерального бюджета – более 30 % всех расходов).
Межбюджетные трансферты (ст.6. БК РФ) – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
В соответствии со ст. 129 БК РФ существуют следующие формы межбюджетных трансфертов , предоставляемых из федерального бюджета (с 2008 года):
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;
Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Условия предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 130 БК РФ) – см. таблицу 3.11.
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации.
При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций)соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации.
Таблица 3.11
Ограничения для субъектов РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
| Уровень дотационности | Субъекты РФне имеют права |
| 1. Свыше 5% | Заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ |
| 2. Свыше 20% | 1. Устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ |
| 2. Превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ | |
| 3. Свыше 60% | Дополнительно к требованиям строки 2 такие субъекты РФ осуществляют следующие меры: |
| 1. Подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ | |
| 2. Организацию исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства | |
| 3. Представление финансовым органом субъекта РФ в Министерство финансов РФ документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период) | |
| 4. Проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; иные меры |
Особое место в системе межбюджетных трансфертов занимают финансовыефонды (ст. 129-133, 135-140, 142-142.3 БК РФ):
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством данный фонд образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Индекс налогового потенциала (ИНП) - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации.
Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Величина добавленной стоимости по субъектам Российской Федерации и в среднем по Российской Федерации рассчитывается по данным Федеральной службы государственной статистики за 3 года до последнего отчетного года, при этом из нее исключается добавленная стоимость страхования и сельскохозяйственной продукции, производимой населением.
Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов иусловий.
Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
2. Федеральный фонд софинансирования отдельных видов социальных расходов формируется в целях финансирования субъектами Российской Федерации в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
В составе Фонда предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:
На обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;
На обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;
На выплату ежемесячного пособия на ребенка.
Распределение средств Федерального фонда софинансирования отдельных видов социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
3. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником действовавшего в2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.
Субсидии из фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.
Использование средств фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.
В 2006 г. в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд регионального развития с цельюповышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.
Предоставление средств фонда осуществляется на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и потребности в получении соответствующей финансовой помощи.
4. Федеральный фонд компенсаций образуется в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции:
На обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)»;
На оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;
На регистрацию актов гражданского состояния;
На осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;
На реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов;
На реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;
На выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения в семью;
На осуществление полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
На осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке проведения Всероссийской переписи населения 2010 г. и др.
Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.
Таблица 3.12.
Основные формы межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых
из федерального бюджета
| Наименование | Определение | Регулирование (фонд) |
| Дотации | МБТ, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования | Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ |
| Субсидии | МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении собственных и совместных с другими публично-правовыми образованиями полномочий органов государственной власти субъектов РФ | Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов |
| Субвенции | МБТ, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении федеральных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке | Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций |
Тема 4. Формирование федерального, региональных и местных бюджетов. Управление бюджетами разных уровней
План лекции:
1. Консолидированный бюджет: понятие, значение
2. Федеральный бюджет: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
3. Бюджеты субъектов РФ: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
4. Местные бюджеты: понятие, значение, особенности формирования доходной и расходной части
5. Система управления бюджетами
6. Основные направления бюджетной политики на современном этапе
Бюджетное регулирование
Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания их доходной базы.
Цели бюджетного регулирования:
· Поддержание стабильности экономики
· Обеспечение ее сбалансированности
· Предотвращение кризисных ситуаций
· Проведение антикризисных мероприятий
· Обеспечение структурных сдвигов
Основой бюджетного регулирования является закрепление источников доходов за бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.
Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
· Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ
· Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений бюджетной системы РФ
· Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований во взаимоотношениях с федеральным бюджетом
· Законодательное разграничение доходных источников между бюджетами
· Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности
· Единство бюджетной системы РФ
· Передача отдельных видов расходов из федерального бюджета в региональные бюджеты
Межбюджетные отношения реализуются посредством финансовой помощи субъектам федерации. Основой для расчета финансовой помощи территориальным бюджетам служат нормативы финансовых затрат на предоставление финансовых услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, определяемые на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.
Оказание финансовой помощи может быть осуществлено в следующих формах:
1. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
2. Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.
3. Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции бывают 2 видов:
· Текущие субвенции – направляются на финансирование текущих расходов с целью выравнивания условий финансирования регионов и покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов. При этом приоритет отдается финансированию общегосударственных социальных расходов, к которым относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения.
· Инвестиционные целевые субвенции - направляются на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности в части капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды и комплексное развитие территорий. Их использование не приводит к изменению формы собственности на построенные с их помощью объекты.
4. Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на финансирование бюджетных расходов на возвратной и возмездной основе.
5. Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной или возмездной, но возвратной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Как правило, они предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов.
Трансферт – сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозмездной и безвозвратной основах в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов или фонда финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемых в соответствующих бюджетах.
Межбюджетные трансферты выполняют следующие функции:
· возмещают бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты
· способствуют устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в т.ч. решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами
· служат для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала
Выделяют:
1. обусловленные трансферты, предполагающие наличие определенных условий их предоставления и финансовую ответственность и отчетность их получателей. Такие трансферты направляются, как правило, на финансирование проектов деятельности, соответствующих национальным интересам государства и не могущим быть реализованными за счет собственных средств бюджетов (например, трансферты на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т.п.).
При предоставлении финансовой помощи региональному бюджету из федерального бюджета уполномоченный орган федеральной власти вправе провести ревизию регионального бюджета. Причем при получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов консолидированного регионального бюджета, такая ревизия проводится в обязательном порядке. Правом проводить ревизию наделены контрольный орган Министерства финансов и Счетная палата РФ.
2. безусловные (выравнивающие) трансферты, используемые по собственному усмотрению бюджетом-получателем. Они, как правило, направляются на выравнивание уровня жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Конституции РФ.
3. связанные трансферты, предоставляемые на основании договоров, заключаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за их целевым использованием.
7. Бюджетная компенсация – суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня.
Взаимные расчеты – метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение финансового года вышестоящие органы власти принимают какое-либо решение (например, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы или снижение ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей или путем предоставления.
Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу не затрагивая самой их сути.
Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.
Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.
Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.
Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.
Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ - по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.
В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением от регулирующих налогов. Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.
Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами.
В Российской Федерации региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Следует отметить, что согласно Налоговому кодексу РФ существует ряд региональных и местных налогов, налоговую ставку которых может устанавливать субъект РФ или муниципальное образование, но в пределах, установленных федеральным законодательством.
Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государства и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:
наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;
ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;
активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.
Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.
Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.
При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной Федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.
Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.
Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.
Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.
Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:
сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;
четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;
максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;
сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;
применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;
недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;
ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.
Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами - требованиями бюджетного федерализма к его построению - позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.
Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании - как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.23
Исходя из вышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.
Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации характеризуется следующим:
федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений;
региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;
местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;
неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных
районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.
В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Они строятся на следующих принципах:
- – сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
- – самостоятельность бюджетов всех уровней;
- – законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;
- – объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
- – единство бюджетной системы;
- – равенство всех бюджетов РФ.
Межбюджетные отношения регулируются. Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.
Бюджетный кодекс РФ распределил доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на две группы:
- – собственные доходы бюджетов. Это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
- – регулирующие доходы. Это федеральные и региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Нормативы отчислений устанавливаются в процентах и определяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.
Бюджетным кодексом РФ четко разграничены доходы между бюджетами разных уровней.
Доходы федерального бюджета складываются из налоговых доходов, включающих:
- – федеральные налоги и сборы;
- – таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
- – государственную пошлину;
и неналоговых доходов, состоящих:
- – из доходов от использования государственного имущества;
- – доходов от продажи государственного имущества;
- – части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, после уплаты ими налогов;
- – прибыли Банка России;
- – доходов от внешнеэкономической деятельности;
- – доходов от реализации государственных запасов и затрат.
Обособленно учитываются в доходах федерального бюджета доходы федеральных целевых бюджетных фондов.
Доходы бюджетов субъектов РФ включают налоговые доходы, в том числе:
- – региональные налоги и сборы;
- – отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.
В состав неналоговых доходов входят:
- – доходы от имущества субъектов РФ;
- – доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ;
- – часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов.
Доходы местных бюджетов также складываются из налоговых доходов, в состав которых входят: местные налоги и сборы; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет, и доходов неналоговых, в том числе:
- – доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- – доходов от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
- – доходов от продажи муниципального имущества;
- – ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.
Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие. Расходы бюджетов могут осуществляться в различных формах. Таковыми в частности могут быть:
- – ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
- – средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;
- – ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсий, стипендий, пособий, других социальных выплат);
- – субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
- – бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
- – кредиты иностранным государствам;
- – средства на обслуживание и погашение государственного долга;
- – ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- – резервные фонды.
Бюджетным кодексом РФ расходы разграничены по бюджетам разных уровней, с выделением четырех групп:
- 1) расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
- 2) расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
- 3) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
- 4) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета , направляются:
- – на обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и др.;
- – функционирование федеральной судебной системы;
- – осуществление международной деятельности;
- – финансирование национальной обороны и обеспечения безопасности государства;
- – финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
- – государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
- – государственную поддержку атомной энергетики;
- – ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
- – финансирование исследования и использования космического пространства;
- – содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности;
- – формирование федеральной собственности;
- – обслуживание и погашение государственного долга РФ;
- – компенсацию государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;
- – финансирование федеральной инвестиционной программы;
- – финансовую поддержку субъектов РФ;
- – прочие расходы.
Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, направляются:
- – на государственное обеспечение правоохранительной деятельности;
- – государственную поддержку промышленности, строительства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;
- – финансирование научно-исследовательских, опытноконструкторских, проектно-изыскательских работ;
- – обеспечение социальной защиты населения;
- – обеспечение охраны окружающей среды;
- – обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
- – развитие рыночной инфраструктуры;
- – прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, направляются:
- – на функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
- – обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
- – реализацию региональных целевых программ;
- – формирование государственной собственности субъектов РФ;
- – международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ;
- – содержание и развитие предприятий и организаций, находящихся в собственности субъектов РФ;
- – оказание финансовой помощи местным бюджетам;
- – прочие расходы.
Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, направляются:
- – на содержание органов местной власти;
- – формирование и содержание муниципальной собственности;
- – организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;
- – содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
- – содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
- – финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;
- – организацию транспортного обслуживания населения;
- – обеспечение противопожарной безопасности;
- – финансирование охраны окружающей среды на муниципальных территориях;
- – реализацию целевых муниципальных программ;
- – обслуживание и погашение муниципального долга;
- – прочие расходы.
Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддержки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.
Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
Субвенция – это фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для достижения конкретных целей.
Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.
Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.
В конце XX в. система межбюджетных отношений прошла через три реформы: 1991, 1994, 1999–2000 гг.
В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы РФ. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция "регулирующих налогов" с расщеплением налоговых поступлений между бюджетами трех уровней.
В 1994 г. в Российской Федерации был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет, был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были поделены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в финансовой поддержке.
Нуждающиеся в поддержке – это регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по России (в 1998 г. к первой группе отнесены автономные округа – Корякский, Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский и др.).
Особо нуждающиеся в поддержке – это регионы, у которых сумма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архангельская, Томская, Иркутская и другие области).
В 1996 г. из Фонда поддержки регионов получали трансферты 79 регионов из 89, в 1999 г. – 76, в 2005 г. – 67. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. – 27% НДС, в 1996–1997 гг. – 15% налоговых доходов за исключением ввозных пошлин, в 1998–1999 гг. – 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин.
В 1994 г. бюджетам субъектов РФ были переданы отчисления от таможенных пошлин в размере 20%. Прекращена централизация части земельного налога на федеральном уровне. Установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий – 25%.
По Указу Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 "О формировании республиканских бюджетов РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году" субъектам РФ было дано право дополнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные налоговым законодательством. Это привело к появлению огромного количества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержание районной футбольной команды в Карачевском районе Брянской области, сбор за использование иностранного алфавита и наименований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курская и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение налогов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты РФ были обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют Закону РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъектам РФ на поставку горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов РФ федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Правительство РФ приняло постановление от 26 мая 1997 г. № 635, по которому эта задолженность переоформлялась в ценные бумаги субъектов РФ (агрооблигации). Субъекты РФ выпускали облигации с номинальной стоимостью в 10 000 руб. и купонным доходом в 10% годовых на срок не более 3 лет в бездокументарной форме. Облигации регистрировались и в недельный срок после регистрации передавались в собственность РФ в лице Министерства финансов. Минфин России продавал облигации на аукционе. Средства от продажи зачислялись в специальный фонд для кредитования предприятий АПК.
Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находящегося в распоряжении субъекта РФ.
Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков, а именно:
- – не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета;
- – отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;
- – отсутствовала заинтересованность органов государственной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюджетов;
- – не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов;
- – использовалось мало форм финансовой поддержки и др.
Учитывая наличие этих недостатков, Правительство РФ 30 июля 1998 г. приняло постановление № 862 "О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах". По существу, речь шла о реформе межбюджетных отношений.
Основные цели этой реформы:
- – повышение эффективности управления финансовыми ресурсами РФ;
- – выравнивание на всей территории страны социальных гарантий;
- – повышение эффективности социально-экономического развития регионов.
Основные направления реформы межбюджетных отношений.
- 1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.
- 2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.
- 3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки (ФФПР).
Финансовая помощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Расчет трансфертов на 1999 г. был произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ.
Право на получение финансовой помощи получили те регионы, где эти доходы не достигали установленного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каждого региона. Так, в Законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для Республики Дагестан – 6,9741% и для Алтайского края – 6,2281%. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРИ), а также оценок реальной бюджетной обеспеченности регионов на основе индексов бюджетных расходов.
- 4. Инвестиционная поддержка развития регионов, которая осуществлялась по двум направлениям:
- а) социальному – из Фонда регионального развития на безвозвратной основе;
- б) производственному – из Бюджета развития РФ на возвратной основе.
Фонд регионального развития (ФРР) – это совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций – создание во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Распределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уровне социальной инфраструктуры в разных регионах.
Что касается инвестиций из Бюджета развития РФ, то при их выделении учитывались различия в уровне экономического развития регионов, приоритет при этом отдавался самым эффективным проектам (на конкурсной основе).
- 5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривались:
- – законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов РФ и муниципальных образований;
- – использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
- – поступление налогов с дочерних компаний и филиалов в территориальные бюджеты;
- – внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием;
- – создание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.
Были установлены условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ:
- – ревизия бюджета субъекта РФ;
- – контроль Федерального казначейства и федеральных контрольных органов за использованием финансовой помощи из федерального бюджета субъектами РФ;
- – перевод с 2000 г. использования бюджетов субъектов РФ на казначейское исполнение через территориальные органы Федерального казначейства;
- – использование трансфертов только для погашения задолженности по заработной плате перед бюджетниками и обслуживания государственного (муниципального) долга;
- – наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и сокращения получаемых трансфертов и др.
Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создан для оздоровления финансов субъектов РФ. Источники фонда – кредиты международных финансовых организаций. Кредиты выдавались на возвратной основе, если субъекты РФ активно проводили экономические реформы и успешно осуществляли меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты предоставлялись бездотационным и низкодотационным регионам.
Кроме средств ФРРФ использовались кредиты МБРР (Международного банка реконструкции и развития), ЕБРР (Европейского банка реконструкции и развития) на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ оказывал техническую и методическую помощь по управлению финансами, производил обучение и подготовку кадров финансовых органов и др.
В 2001 г. в составе расходов федерального бюджета был создан Фонд компенсаций , средства которого использовались на субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования общероссийских социальных программ и конкретных социальных законов.
В 2002 г. создается Фонд софинансирования социальных расходов . Средства данного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов РФ в связи с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы.
Кроме того, создается Фонд реформирования региональных финансов с целью поддержки и стимулирования бюджетной реформы.
6. Введение ответственности участников межбюджетных отношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостановки централизованных поставок продукции из государственных ресурсов и др.
Реформы 1991, 1994 и 1999–2001 гг. были ориентированы на "разделение денег" между бюджетами разных уровней. На современном этапе необходимо продолжение реформ в области межбюджетных отношений. Основные направления этих реформ содержались в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. В основе этих реформ лежит концепция перехода от "разделения денег" к принципиально иной системе – "разделение полномочий". Эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:
- 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
- 2) существование налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей;
- 3) наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
- 4) наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
- 5) стабильность всех вышеперечисленных условий.
Современная система межбюджетных отношений не удовлетворяет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных недостатков, в число которых входят:
- – крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий;
- – непредставление источников финансирования бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;
- – централизованная регламентация расходов бюджетов установленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;
- – отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;
- – распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;
- – перекладывание политической и финансовой ответственности за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налогово-бюджетных полномочий субъектов РФ и местных органов самоуправления;
- – недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов.
Принципом новой реформы межбюджетных отношений является лозунг "реальные полномочия – реальная ответственность". Основным путями реализации этого принципа являются:
- – сокращение сферы совместно финансируемых расходов;
- – запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые мандаты");
- – отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными);
- – переход к системе "один налог – один бюджет";
- – реализация принципа "мой доход – мой налог", т.е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;
- – реализация принципа "мой налог – моя ставка", т.е. предоставление региональным и местным бюджетам права самостоятельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;
- – снятие ограничений на установление регионами и муниципалитетами ставок по своим налогам и определение налоговой базы;
- – использование механизма долевого финансирования социальных расходов;
- – жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
- – сохранение законодательно регулируемого дефицита бюджетов и государственного долга;
- – – разработка кодекса высоких стандартов качества управления и бюджетной политики;
- – введение Правительством РФ режима внешнего финансового управления в случае нарушения бюджетного законодательства;
- – формирование и поддержка конкурентной сферы (экономической и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.
Такая система разграничения бюджетных полномочий обеспечивает экономическую эффективность, бюджетную ответственность, территориальную интеграцию, социальную справедливость и политическую консолидацию.
